Pour parler de la genèse des Accords de partenariat économique (Ape), le récit dominant est généralement le suivant. Depuis les Conventions de Lomé, à partir de 1975, les pays européens ont accordé des «préférences» commerciales aux pays d’Afrique Caraïbes Pacifique (Acp). Au début des années 90, un groupe de pays latino-américains exportateurs de bananes a attaqué l’Union européenne (Ue) devant le Gatt et ensuite devant l’Organisation mondiale du commerce (Omc) pour dénoncer le caractère inéquitable de telles «préférences» qui octroyaient un avantage tarifaire aux pays Acp de même niveau de développement. L’Omc a estimé que ces «préférences» étaient incompatibles avec ses règles, car violant le principe de non-discrimination, et a demandé à l’Europe de revoir sa copie.
Le problème avec un tel récit, exact au demeurant, est qu’il n’historicise pas suffisamment le concept de «préférences». Au départ, les «préférences» répondaient au besoin de chacune des puissances coloniales européennes d’avoir des relations exclusives avec les colonies sous leur joug et ainsi d’empêcher la «libre» concurrence sur le marché. Ainsi que l’explique Yash Tandon : «Dans son origine même, l’idée de préférence est en fait un piège conceptuel : elle est présentée aujourd’hui comme une «concession» faite à l’Afrique.» En réalité, elle a toujours été, et reste, une concession de l’Afrique faite à l’Europe. Pendant l’époque de la colonisation, l’Ouganda se voyait, par exemple, interdit d’exporter son café ou coton au Japon ou en Allemagne même si le «libre-marché» lui permettait d’obtenir des prix plus élevés. Les préférences, plutôt que le libre-marché, satisfaisaient les intérêts impériaux, non ceux des colonies.» 1
En un sens, comme le dit Yash Tandon, c’est l’Afrique qui accordait des «préférences» à l’Europe à l’époque coloniale, une logique qui a été maintenue après les indépendances. Pour prendre le cas des rapports de la France avec ses anciennes colonies, les accords de défense ont souvent comporté des clauses en vertu desquelles la France a un droit préférentiel, celui-ci pouvant aller jusqu’au monopole, en matière d’exploitation et d’exportation de certaines matières premières stratégiques. Un exemple qui doit permettre de se rendre compte de l’inanité du propos selon lequel l’Europe accorde des «préférences non réciproques» à l’Afrique.
Depuis le précédent créé par les exportateurs de bananes d’Amérique Latine, l’Europe exige plus de «réciprocité» de la part des pays Acp. Ce qui veut dire que les pays Acp doivent libéraliser davantage leurs échanges commerciaux. Dans le cas des Ape, il s’agit par exemple de supprimer les taxes sur les exportations et de réduire progressivement les tarifs sur les importations en provenance de l’Europe. Mais quelle réciprocité commerciale peut-il y avoir entre la première puissance commerciale mondiale -qui représente près d’un tiers du commerce mondial des biens et services- et un bloc -composé de pays non industrialisés et parmi les plus pauvres au monde- qui représente à peine 1% du commerce mondial des biens et services ? Il doit être clair que les négociateurs européens commettent délibérément un abus de langage quand ils soutiennent que les Ape reposent sur une logique de réciprocité commerciale.
De même, c’est un abus de langage de qualifier les Ape d’accords de «libre-échange». L’usage de ce terme, que l’on oppose en économie au concept de «protectionnisme», est bien malheureux en la circonstance. Les Ape ne reposent nullement sur le principe du libre consentement des peuples africains. En réalité, à travers de tels «accords», il s’agit pour la Commission européenne de contraindre les pays africains à échanger selon les termes qu’elle a elle-même choisis et sans considération pour la situation économique objective de ces derniers, de leurs besoins et de leurs priorités. S’il était vraiment question d’un échange «libre», les négociations entre la Commission européenne et les pays Acp auraient été vite conclues, depuis le début des années 2000. Et on n’aurait pas vu depuis lors des mouvements sociaux se mobiliser partout à travers le monde pour dire non aux Ape.
Ce qui vaut pour la forme l’est encore plus concernant le contenu. A l’ère du capitalisme des monopoles financiarisés généralisés, l’essentiel du commerce international ne passe pas par le «marché». Une grande part des flux commerciaux prend place à l’intérieur des grandes firmes multinationales qui, si l’on en croit la Cnuced (Conférence des Nations-Unies sur le commerce et le développement), contrôlent de nos jours près de 80% du commerce mondial2. Dans ce contexte, les Ape, comme le Tafta (Traité de libre échange transatlantique) et le Ceta (Comprehensive Economic and Trade Agreement), ne sont rien d’autre que des stratégies politiques pour renforcer encore plus la mainmise des multinationales sur les échanges commerciaux et financiers globaux. Ce que révèle d’ailleurs l’existence des «clauses de rendez-vous», pour lesquelles les négociations doivent débuter en principe six mois après la «conclusion» des Ape en Afrique de l’Ouest.
Sur l’impact économique des Ape
Les Ape n’ont clairement pas vocation à susciter le développement économique des pays africains. Il s’agit plutôt, pour les grandes firmes multinationales, de contrôler des sources d’approvisionnement en matières premières bon marché, de trouver des débouchés pour leurs productions et de réaliser des taux de profit importants. Dans le cas de l’Ue, au-delà de ces impératifs classiques du capitalisme des monopoles, l’objectif est aussi d’enrayer son déclin économique relatif sur le continent au profit de pays comme la Chine et l’Inde. Hillary Clinton a pu dire du Tafta que c’est un «Otan économique». En termes géopolitiques, les Ape sont censés jouer en Afrique le même rôle que le Tafta dans la sphère occidentale : contrer la réémergence de la Chine et, à un moindre niveau, l’Inde et les puissances africaines potentielles. Toute la discussion sur la clause de la Nation la plus favorisée tourne autour de cet enjeu.
Il n’est pas nécessaire de souscrire aux théories économiques hétérodoxes pour douter des avantages économiques des Ape. Pour commencer, rappelons que le verdict de la théorie économique standard est mitigé quant à l’impact de l’ouverture commerciale sur la croissance économique. Elle affirme juste que la libéralisation commerciale peut accroître l’efficience économique (un concept différent de celui de croissance), pourvu qu’un certain nombre d’hypothèses préalables soient remplies, à savoir : absence de chômage, pas de rigidité du côté de l’offre, existence d’un marché du risque efficient, possibilité de compenser les perdants et sans coût de mise en œuvre, etc. Autant de préalables qui ne sont remplis nulle part alors que l’efficience économique en tant que telle est compatible avec la morosité économique et avec de grandes inégalités économiques.
Ensuite, l’histoire économique montre que la libéralisation tous azimuts a rarement, pour ne pas dire jamais, produit le développement économique. Au contraire, comme disait l’historien Paul Bairoch, en matière de commerce international, le «vainqueur est celui qui ne joue pas le jeu»3. Pour prendre le cas des Etats-Unis, c’est le pays qui a été le plus protectionniste au monde du milieu du XIXe siècle jusqu’au sortir de la Seconde guerre mondiale. Et on n’a pas vu non plus les pays d’Asie du sud-est réussir leur industrialisation via une libéralisation commerciale inconditionnelle et non sélective. Bairoch attribuait la situation économique du Tiers-monde, son «sous-développement», au «libéralisme forcé» qu’il a subi de la part des puissances coloniales. Or, que sont les Ape sinon une nouvelle forme de «libéralisme forcé» ?
Enfin, si l’on regarde du côté des travaux qui simulent l’impact probable des Ape sur les économies d’Afrique de l’Ouest, il n’y a là non plus rien qui incite à l’optimisme. Au niveau de la Cedeao, le résultat le plus standard de cette littérature est que la mise en œuvre des Ape va entraîner un détournement de commerce au profit de l’Ue (les Africains vont moins échanger entre eux et vont moins échanger avec les partenaires autres que l’Ue) et donc un recul de l’intégration communautaire. Au niveau des pays pris individuellement, il ressort de ces travaux que les effets sur la croissance économique et l’emploi sont ambigus voire négatifs. Par contre, il est tenu pour acquis que les pays de la Cedeao vont subir un choc fiscal. Le détournement de commerce et le démantèlement tarifaire vont entraîner une perte importante de recettes douanières dont l’ampleur variera selon les pays.
Etant donné que les travaux de simulation d’impact ne sont guère favorables à l’argumentation des partisans des Ape, il n’est pas étonnant que ces derniers cherchent à les éclipser du débat. Récemment, des organisations de la Société civile ont éventé des études d’impact commanditées par la Commission Européenne qui n’a pas voulu les rendre publiques car elles montrent, malgré des limites notoires, que ces accords ont peu de chances d’être bénéfiques à l’Afrique de l’Ouest4. Dans le cas du Sénégal, l’une des rares études d’impact effectuée par les services de l’Etat -par la Dpee en 20125- conclut que la mise en œuvre des Ape va signifier un recul du Pib, de l’emploi et des revenus des ménages. Et pourtant, le Gouvernement sénégalais, sous la férule de Macky Sall, s’est fait le promoteur de la signature et de la ratification des Ape en Afrique de l’Ouest.
Les études d’impact mettent l’accent généralement sur ce que l’on appelle les «gains statiques» : croissance des exportations, des importations, coûts des inputs de production, etc. Très peu est dit sur la transformation structurelle que le «libre-échange» pourrait induire. Mais on peut raisonnablement imaginer ce qui risque de se produire à moyen et long termes avec la mise en œuvre des Ape.
Si les Ape doivent contribuer à un quelconque développement en Afrique de l’Ouest, il s’agira sans doute du développement de la misère sociale, du sous-emploi, de la dette, de la tyrannie du capital international, des flux migratoires vers l’Europe et des effectifs enrôlés par les mouvements intégristes et fondamentalistes. C’est d’ailleurs ce que les leaders nigérians ont bien compris, eux qui refusent jusque-là de signer les Ape.
Sur le plan économique, le Nigeria est un pays qui affiche les symptômes de la «maladie hollandaise» et qui est par conséquent dans la nécessité de diversifier son économie en dehors du pétrole -les produits manufacturés ne représentant que 6% du total de ses exportations-. Un objectif qui paraît inenvisageable dans le cadre du régime commercial proposé par l’Ue. Liquider ce qui reste du tissu industriel nigérian, après le passage des plans d’ajustement structurel et en face de la contrebande massive de produits textiles importés depuis la Chine, et condamner le développement du secteur agricole sont des mesures suicidaires inacceptables pour ce géant aux pieds d’argile qui peine à sortir des ravages et des affres causés par Boko haram. Cela d’autant plus que la population nigériane, actuellement de l’ordre de 182 millions, devrait plus que doubler d’ici à 2050. Dans 35 ans, le Nigeria sera plus peuplé que les Etats-Unis et sera la troisième puissance démographique du monde, derrière l’Inde et la Chine. Or, actuellement, le Nigeria a un poids dans le commerce mondial comparable au Portugal, et inférieur à celui du Luxembourg !
Les défenseurs des Ape n’ont généralement pas d’argument valable à opposer à leurs détracteurs, ne pouvant se baser ni sur la théorie économique, ni sur l’histoire économique, ni sur les études de simulation d’impact. Jusque-là, ils n’ont fourni guère mieux que des arguments absurdes du style : les économies africaines doivent davantage être libéralisées car elles ne se sont pas développées malgré les «préférences» que l’Europe leur a octroyées durant ces quatre dernières décennies. Ce type d’argument est absurde parce que les Ape ne proposent rien de plus par rapport à ce que l’Europe a offert jusque-là comme «préférences» à l’Afrique. Mais encore, on ne voit pas en quoi le fait pour les pays africains de libéraliser unilatéralement leurs importations pourrait aider à la transformation structurelle de leurs économies. Le Rapport économique sur l’Afrique 2015 de la Commission économique pour l’Afrique, sous-titré l’Industrialisation par le commerce, après avoir constaté que «les Ape n’amélioreront pas considérablement l’accès de l’Afrique à l’Ue, alors que l’Ue verra son accès aux marchés de l’Afrique nettement élargi» conclut ainsi : «Les Ape devraient produire des résultats contrastés pour les économies africaines, avec peu d’avantages pour l’industrialisation de l’Afrique […] ils risquent de réduire l’espace politique de l’Afrique.» 6
Faire le choix de la raison
Le 1er octobre 2016 est la nouvelle date butoir au-delà de laquelle les 12 pays de l’Afrique de l’Ouest, classés parmi les Pma (Pays les moins avancés), vont perdre leur accès sans droit de douane au marché européen. Etant donné que la Commission européenne n’envisage pas une mise en œuvre des Ape sans le Nigeria alors que ce pays n’est pas intéressé par les Ape dans leur forme et contenu actuels, l’issue semble claire : les Etats d’Afrique de l’Ouest doivent choisir entre l’intégration communautaire dans le cadre de la Cedeao et le type d’intégration commerciale voulu par l’Ue, lequel consiste à faire de l’Afrique un appendice de l’Europe.
Quelle que soit l’option retenue, il y aura des perdants et des gagnants. En cas de ratification des Ape, les rares gagnants seront les entreprises exportatrices de produits pour lesquels l’Europe reste le principal marché (par exemple, dans le cas du Ghana, il s’agit des entreprises exportatrices de thon, de bananes, d’ananas et de cacao, qui, pour la plupart, ont leurs maisons mères en Europe) ainsi que les grands groupes qui s’occupent de leur acheminent en Europe (par exemple le Groupe Bolloré). En cas de non-ratification, les gains consisteront en la possibilité qu’ont les pays africains de réaliser tout ce que la mise en œuvre des Ape aurait mis en péril : le développement agricole, le développement industriel, l’intégration communautaire, la croissance économique, la création d’emplois productifs, etc.
Malgré le chantage de la Commission européenne, les conséquences économiques et financières du Non aux Ape sont en principe gérables pour les pays africains. L’idée d’une taxe anti-Ape a été avancée, par certains auteurs comme Jacques Berthelot, pour indemniser les perdants. Au-delà de cette mesure ponctuelle, il faudra agir dans trois directions. Premièrement, faire jouer à la politique de change un rôle plus actif en termes promotion de la compétitivité des exportations africaines. Deuxièmement, se pencher sur la transformation locale des produits primaires exportés vers l’Europe, de sorte à faire du continent, le premier débouché pour ce type de produits. Troisièmement, renforcer la coopération Sud-Sud sur la base du principe de solidarité entre peuples. Est-il besoin de rappeler que le continent européen, selon les projections des Nations-Unies, ne représentera plus que 5% de la population mondiale à l’horizon 2100 ?
Ndongo Samba SYLLA
1Yash Tandon, La commerce, c’est la guerre, traduit de l’anglais, PubliCetim n°39, Genève, 2015, p.78.
2 UNCTAD, World Investment Report 2013. Global Values Chains: Investment and Trade for Development. New York and Geneva: United Nations, 2013.
3 Paul Bairoch, Mythes et Paradoxes de l’histoire économique, Paris, La Découverte & Syros, p.230.
4 Jacques Berthelot, « The EU Commission refuses to publish four reports on the West Africa EPA”,http://www.bilaterals.org/?four-impact-studies-of-the-west&lang=en, visité le 03juin 2016.
5 Direction de la Prévision et des Etudes Economiques, « Incidence économiques et budgétaires de l’APE pour le Sénégal. Une analyse en équilibre général calculable dynamique », Dakar, décembre 2012.
6 p.157
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