Les nouvelles autorités du gouvernement issu de la seconde alternance politique survenue au Sénégal en mars 2012 ont pris juste un an presque pour décider d'engager le processus d'élaboration d'un code pastoral, avec pour finalité de permettre au pays de disposer d'un cadre juridique réactualisé et approprié. Cette initiative a été saluée à l’unanimité par la société civile pastorale sénégalaise qui, depuis plus de 20 ans déjà, s'est mobilisée pour demander l'actualisation du texte législatif qui régit l'activité d'élevage, en l'occurrence le décret 80-268 du 10 mars 1980 portant organisation des parcours. Un texte aujourd’hui frappé d’obsolescence pour cette raison évidente qu’il est trop focalisé sur le règlement des conflits entre les éleveurs et les agriculteurs et, par conséquent, n’accorde pas suffisamment d’attention à certaines questions essentielles relatives à la préservation des droits d’usage pastoraux (sécurisation de la mobilité du bétail et instauration d'un système d'accès équitable aux ressources naturelles). Mais, cette initiative est apparue d’autant plus salutaire pour nombre d’acteurs de développement au premier rang desquels la Banque mondiale, qu’elle met en évidence le fait que le régime politique précédent n'avait pas prêté une oreille attentive à cette exigence formulée par les organisations d'éleveurs. Et cela, en dépit de l'importance des enjeux liés au foncier pastoral et de la fragilisation accrue des droits d'accès des éleveurs aux ressources naturelles dans plusieurs régions du pays.
REMINISCENCES DE RECITS DE VIE : Il était une fois à Nadiyel, dans le septentrion de la zone de parcours du bétail...
La signature, le 20 mars 2012, des décrets no 2012-366 et 2012-367 portant respectivement déclassement partiel de la réserve spéciale de Ndiael et affectation d’une assiette foncière au projet agro-industriel Senhuile-Senéthanol et celle du décret n° 2012-822 du 06 Août 2012 abrogeant le décret n° 2012-448 a été saluée par ceux pour qui « le projet recevait officiellement l’onction de l’Etat ». Toutefois, la décision avait, à ses débuts, suscité certaines réticences d’une frange de la population et notamment dans la communauté des éleveurs-pasteurs nomades vivant sur ces terres entre les anciens périmètres abandonnés des casiers rizicoles du Colonat et de Pakh, où le projet est entrain d’installer ses quartiers, et les nombreux autres sites de cette rive du lac sur l’ancienne réserve ornithologique et zone classée du Ndiael, comme Yetti Yoon, Pakh, THiékène, Nadiel Ronkh Bountou baat…, occupées jusque là, entre autres, par des pasteurs transhumants.
Pour rallier Colonat à Nadiyel 4, un autre de ses hameaux satellites situés à moins de deux kilomètres à vol d’oiseau, il faut prendre la diagonale pour contourner le village qui doit son nom au fait qu’il était habité quasi-exclusivement par des « colons », c'est-à-dire des populations non autochtones que justement l’Etat d’alors avait fait migrer en masse vers les « terres neuves » de la vallée du fleuve, en vue de leur exploitation optimale. Quand nous arrivions sur le site, la réunion venait juste de prendre fin, probablement l’une des nombreuses qu’une des équipes du projet tenait à organiser pour faire baisser la tension après que (remake avec les dégâts et l’ampleur de la gravité en moins de ce que triste mémoire ont vécu à Fanaye) des altercations aient eu lieu quelques jours auparavant, avec l’intervention des forces de l’ordre, et qui ont opposé certains activistes isolés réfractaires au démarrage du projet et une majorité d’autres populations qui y adhéraient et militaient pour son lancement dans les meilleures conditions.
Les stigmates de ce fâcheux précédents étaient lisibles à l’ambiance que les uns et les autres avaient cherché à détendre après qu’une sommaire séance de prières ait été formulée devant la mosquée de Nadiel 4 où s’étaient retrouvés tous les chefs des 37 villages de la zone autour du sous-préfet de la localité, Amadou Lamine Sy, du représentant de la Société d’aménagement et d’exploitation du Delta (Saed), M. Fili Bousso, un certain Pape Dieng qui s’est présenté comme le Coordonnateur des jeunesses républicaines venu convaincre ses congénères des nombreuses opportunités du projet ainsi que de M. Souleymane Dème, directeur opérationnel du projet et de son staff.
L’équipe du Projet ne perdra pas de temps qui, sitôt fini les derniers salamalecs, s’était engouffré dans ses véhicules pour partir, en nous laissant sur les lieux, vers d’autres sites où les appelaient d’autres rencontres du genre qu’il fallait honorer suivant un agenda à mener au pas de charge.
L’ambiance sur les lieux a dû visiblement avoir été à couper au couteau les jours d’avant. Et notre photographe en a moult fois évité d’en faire les frais qui, chaque fois qu’il braquait son objectif sur une personne ou une circonstance, se voyait chaque fois opposé un niet catégorique au nom du droit inviolable à l’image. Il a fallu du tact, beaucoup de conciliabules et force de boutades entre cousins à plaisanterie aux « sereer » que nous étions tous dans l’équipe de reportage pour convaincre nos hôtes « haal pulaar » pour arriver à discuter en tant que journalistes sur leur acception du projet.
Ce ne sera finalement fait qu’après que tout ce monde, naturellement ceux du village resté sur place après le départ du convoi, aient sacrifié ensemble au rituel de la deuxième prière musulmane de Tisbaar, celle de la mi-journée, derrière l’imam du village et dans les rangs serrés dans lesquels celui que l’on avait désigné comme un blessé des rixes antécédents avait pris place tout en gardant son turban couleur ocre sur sa tête et son corps drapé d’un ample boubou indigo. Isma Sow, conseiller rural, a été le premier à nous parler : « Le cheptel de la communauté rurale est à 90 % dans la forêt classée de Ndiael. Ces troupeaux qui sont la raison d’être et l’unique moyen de subsistance des éleveurs peuls que nous sommes vivaient dans cette zone qui est la dernière zone d’élevage avant les aménagements de cultures de contresaison que nous pratiquions sur les berges du fleuve, du côté de Gorom… De ce fait, avant d’entreprendre quelque chose et décider de l’aménagement sur ce site de pâturage un projet de cette dimension, il faut nous associer, nous les éleveurs ».
Est-il possible d’envisager un développement harmonieux des populations et de la zone sans tenir en compte cette dimension de la problématique de la promotion du pastoralisme dans la région sahélienne de l’Afrique qui occupe actuellement une place centrale dans le débat sur les stratégies de développement de l’élevage ? L’inquiétude affichée par les éleveurs comme Isma Sow semble s’expliquer par un souci dont semble bien conscient les promoteurs du projet qui sont en phase avec les communautés d’éleveurs de la localité sur le fait que les mutations socio-économiques contribuent de faire du sous-secteur de l’élevage un pôle important d’activités dans les économies des pays de la sous-région. En effet, dans plusieurs pays ouest-africains, dont le Sénégal, l’élevage joue un rôle actif dans la réalisation de la sécurité alimentaire des populations. En même temps d’ailleurs qu’il constitue une source importante de revenus monétaires contribuant à l’essor des productions végétales.
LA QUESTION DE L’ACCES A L’EAU ET DE LA GESTION DE LA TRANSHUMANCE : La longue quête d’un compromis législatif abouti
La réforme ainsi envisagée sur le code pastoral ouvre bien des perspectives qui pourraient déboucher sur une réelle sécurité foncière pour les éleveurs dans un contexte où le développement de l’élevage pastoral est confronté à de multiples contraintes, en particulier la réduction de l’espace pâturable, la dégradation des ressources naturelles, l'annexion des espaces pastoraux stratégiques par d’autres activités économiques, la fermeture des pistes à bétail permettant d'accéder aux points d'eau, etc.
Lors du forum sur l’approche territoriale du développement, la question de la réforme pastorale en vue a été abordée sous le prisme de la gestion des terroirs ; laquelle a été l'une des principales démarches adoptées dans le cadre de l'opérationnalisation de la politique de décentralisation en milieu rural. Cette démarche a introduit des innovations importantes en matière de gestion des ressources naturelles (Grn) dans les zones à vocation agricole. La problématique de la sécurisation foncière doit être abordée dans une perspective élargie qui intègre non seulement la dimension de l'accès aux ressources naturelles, mais aussi celle de la sécurité physique des éleveurs et pasteurs.
Conformément à l'option inclusive sur laquelle se fonde le processus d'élaboration du code pastoral, les participants à la Rencontre annuelle transfrontalière (Rtf), organisée du 28 au 30 décembre à Namarel, sous le parrainage de l’Etat du Sénégal, par l’antenne nationale du Réseau « Billital maroobé » (Réseau des organisations d’éleveurs et de pasteurs de l’Afrique), ont développé une réflexion concertée sur le projet de code pastoral, avec l'appui des services étatiques compétents.
La Déclaration qui a été adoptée à l'issue de la rencontre consigne les éléments saillants des échanges sur les innovations préconisées dans le projet de code pastoral, ainsi que sur les amendements dont la prise en compte permettrait de bonifier le contenu du texte.
Les changements induits par la mise en œuvre de la décentralisation dans les zones à vocation pastorale posent deux défis importants : le premier porte sur la promotion de l'intercommunalité comme levier visant à sécuriser la mobilité du bétail, tant à l'échelle nationale qu'au niveau régional. A cet effet, il conviendra de mettre l'accent sur l'aménagement d’un espace de dialogue impliquant l'ensemble des catégories d’acteurs concernés ; l'élaboration de conventions locales permettant de prendre en charge la gestion des ressources partagées ; et la définition d'un code de conduite accepté par l'ensemble des usagers des ressources naturelles. Le second a trait à l'instauration d'un système régulé de taxation de l'accès du bétail aux ressources communes. Il convient de mentionner que la mobilité pastorale doit évoluer vers de nouvelles normes fondées sur des droits et des coûts d’accès formels. Dans cette perspective, il est essentiel d'encadrer ces coûts de manière à ce qu’ils soient profitables aussi bien aux agriculteurs autochtones qui exercent la maîtrise foncière dans les zones de repli (augmentation de leurs revenus annuels) qu’aux pasteurs transhumants.
LE SYSTEME NIETTY-YOON-NDIAEL-TROIS MARIGOTS : Une ancienne réserve que l’on voudrait voir baigner…dans l’huile
Avec l’implantation récente du projet Senhuile-Senéthanol dans sa partie occidentale et principalement dans la zone de la réserve du Ndiael, déclassée pour cette raison, c’est sans doute un jour nouveau qui se lève sur ce maillon essentiel dans le développement socio-économique du Sénégal qu’est le lac de Guiers, un écosystème fragile ayant subi pendant longtemps une agression multiforme qui, de nos jours, fait peser une lourde hypothèque sur sa durabilité.
Avant de bifurquer à gauche, sur l’axe de la nationale 3 menant de Richard Toll vers Saint- Louis, l’image qu’offre le village Colonat en cette dominicale et brumeuse matinée de novembre rappelle à bien des égards celle de toutes ces bourgades sahéliennes des rudes années 70. Les mêmes tourbillons de sable sec agités par l’harmattan venu du désert enveloppent les lieux qu’un soleil très dégagé baigne dans la torpeur moite d’une ambiance viciée par la poussière des vents.
Le même et sempiternel décor aride qui vous remplit les narines et vous torture le larynx, obligeant ainsi certains, et notamment les sveltes hommes bleus, nomades peuls et maures des environs, grands habitués de ces rigueurs de la nature ingrate, à s’enturbanner comme des momies pour trouver la parade. De la route, et juste après le cimetière dont le dernier mur de la clôture financée, nous dit-on, par les promoteurs du projet Senhuile-Senethanol est en achèvement, les deux seuls édifices d’envergure à rompre la monotonie qui s’impose au regard sont la grande mosquée inachevée du village et le local aujourd’hui quasiment désaffecté des anciens entrepôts de stockage de riz du temps béni des années de rêve où les récoltes étaient bonnes à Colonat. Avec leurs parois de ciment non peint ou défraîchis par les intempéries, ces bâtiments couleur argile, comme l’argile fissurée du sol salé sous nos pieds, ajoutent quelque chose d’indicible à ce sentiment d’abandon que l’on éprouve face au cadre kafkaïen des lieux que l’on soupçonne difficilement d’avoir vécu leurs heures glorieuses au milieu des années 60 quand le Sénégal nouvellement indépendant avait pris l’option de mettre en valeur les terres du Delta du fleuve éponyme avec un pari sur le riz comme spéculation motrice devant remorquer le train du développement local.
Cette ancienne zone de pâture, aujourd’hui en situation de quasi-déshérence écologique, fait géographiquement partie de ce que les experts appellent système Niety Yone-Ndiael-Trois marigots ; lequel est situé à l’Ouest du lac de Guiers. C’est une zone affectée par une salinité résiduaire d’évaporation et une décharge de rejets de drainage des rizières dont la définition spatiale et la configuration de son tracé sont difficiles à faire. Le Niety Yone (orthographié et prononcé aussi Yetti yoon selon les parlers locaux) est un axe hydraulique long de 28 kilomètres qui, au sud-ouest du Ndiael, se prolonge par les « trois marigots », dans la sud est de la ville de Saint- Louis. Il se connecte au nord-ouest du lac de Guiers par lequel il alimente le Ndiael, site qui correspond à une enclave désertique dans le milieu sahélien dont les limites correspondraient, selon Mietton, au « bassin versant » du Ndiael, au versant du sud-est du massif dunaire de Ross-Béthio, le versant opposé au Ndiael, et le lac de Guiers lui-même.
D’après le service des Eaux et Forêts qui ont travaillé de concert avec le (Comité inter villageois de gestion (Civg) du Ndiael sur la question : « La reconquête d’un plan d’eau permanent de 30 000 ha représenterait sa situation (…).C’est un plan d’eau permanent de 10 000 ha qu’il faut retrouver, pour une hauteur d’eau maximum d’environ 1 m au point le plus haut ».
L’ELEVAGE DANS UNE APPROCHE TERRITORIALISEE DU DEVELOPPEMENT : Vers une reconnaissance du pastoralisme comme mode prévalent de mise en valeur des écosystèmes ruraux
« Nous sommes des pasteurs depuis des générations, les anciens projets de riziculture du Colonat nous conduit dans le passé à connaître de réels problèmes. A Buntu baat et à Fayor, j’ai vu dans un passé lointain des gens fusiller nos bœufs. Après Colonat, il y a eu la Compagnie sucrière sénégalaise (Css), puis la défunte Senda, une autre société du côté de Mbane, qui nous ont créé tous ces problèmes qui font que les éleveurs sont les éternels exclus et les victimes désignées des réalisations », indique Thierno Kâ, chef du village de Nadiel 4, l’un des chapelets de hameaux pasteurs de la zone déclassée du Ndiael qui va abriter le projet). Il lâche sans ambages : « Il y seulement trois villages sur trente sept qui ont adhéré au projet. Tous les autres l’ont refusé, seuls les agriculteurs sédentaires veulent imposer ce projet ».
La position de notre interlocuteur sur le pastoralisme et le rôle atavique des pasteurs semble trouver un écho dans ce qu’un des plus grands spécialistes du pastoralisme en Afrique, le Dr Oussouby Touré, appelle « la première simplification des réalités pastorales qui est de nature technico-économique ». Celle-là même qui, selon cet expert, serait liée au fait que, pendant plusieurs décennies, l’action des Etats et des bailleurs de fonds, malgré quelques variantes, s’est inscrite dans une logique de sédentarisation d’abord, puis de « stratification régionale de l’élevage » et ensuite de création de ranchs. La problématique de la sécurisation foncière doit être abordée dans une perspective élargie qui intègre non seulement la dimension de l'accès aux ressources naturelles, mais aussi celle de la sécurité physique des éleveurs et pasteurs.
En ce qui concerne la reconnaissance de la mise en valeur pastorale des terres, le code pastoral doit définir ses modalités et implications, en termes de droit, expliquent les représentants des éleveurs pour qui « la nouvelle loi pastorale doit indiquer que la mise en valeur d’un espace pastoral, lorsqu’elle est dûment constatée par la commission domaniale du conseil rural, donne droit à la reconnaissance du statut juridique de cet espace ; ce qui sécurise les droits d’usage pastoraux qui sont opposables à des tiers ». Compte tenu du fait que l’intérêt du foncier pastoral est lié à la ressource dont il est le support, le code pastoral doit, de leur point de vue, définir les principes sur lesquels s'appuie la gestion des ressources pastorales. Ces principes doivent stipuler que les espaces pastoraux doivent être identifiés, balisés, cartographiés et inscrits dans les dossiers et les registres fonciers des communautés rurales.
Ces espaces pastoraux doivent aussi avoir un statut juridique qui permet de les sécuriser en les retirant du lot des terres susceptibles d'être affectées à des promoteurs privées qui en feront un usage exclusif, comme au Niger, par exemple, où la législation a procédé à "une définition claire et sans ambiguïté des ressources pastorales, dans le but de garantir leur protection par un statut juridique sécurisant"). Selon les participants de la rencontre de Namarel, « les initiatives en matière d'intercommunalité doivent être renforcées, en vue de faciliter la mobilité pastorale ; définir des règles consensuelles d’accès aux ressources pastorales qui sont conçues dans l'esprit du système traditionnel d’échange de droits d’accès aux ressources pastorales ; et surtout coordonner les efforts des communes en matière d'aménagements pastoraux. Et les espaces pastoraux convertis en espaces agricoles sans base légale ou de manière unilatérale doivent retrouver leur vocation de départ, après la réalisation d'un audit permettant de contester les droits acquis dans l’illégalité ». Dans la perspective ainsi tracée par ces éleveurs- pasteurs, l'exploitation commerciale des ressources fourragères (paille, bois et produits de cueillette destinés à l'alimentation animale) doit être réglementée, en responsabilisant les conseils ruraux et les organisations d'éleveurs.
REFORME PASTORALE : Les axes principaux d’un code pastoral innovant et qui répond aux attentes des pasteurs et éleveurs
La question de la reconnaissance de la nécessité de la mobilité pastorale et l’affirmation de l'option en faveur de la promotion du pastoralisme sont les deux principaux éléments mis en exergue tout au début du processus d’élaboration de la réforme de la loi portant code pastoral.
L'article L2 de l'avant-projet dispose que "l'option en faveur de la modernisation de l'élevage fait place aux systèmes traditionnels, telles que la transhumance [sic] et la coexistence harmonieuse, pacifique entre les différents exploitants" ; "La mobilité est essentielle et vitale à l'accès aux ressources naturelles et à leur valorisation" (art. L18).
L'article L18-1 reconnaît la mobilité comme "mode d'exploitation rationnelle et durable des ressources pastorales". L'article L3 bis met l’accent sur le que "la transhumance est reconnue comme une activité nécessaire à la valorisation des parcours naturels". Les dispositions de l'article L45 insistent sur la nécessité d'aménager des "aires de pâturage, des points d'abreuvement et des aires de repos des animaux" tout au long des chemins, pistes de transhumance et couloirs de passage du bétail.
L’affirmation du droit d'accès des éleveurs aux ressources pastorales et celle de leurs devoirs en matière de gestion durable de l'environnement sont envisagées dans le texte en discussions qui stipule que : "Les éleveurs ont le droit d'exploiter les ressources pastorales pour l'alimentation de leurs animaux domestiques et la satisfaction de leurs besoins socio-économiques. L'exercice de ce droit entraîne réciproquement une responsabilité pour la gestion rationnelle des ressources naturelles et la protection de l'environnement..." (art. L20). Un droit d'usage pastoral est reconnu aux éleveurs sur les ressources naturelles disponibles au sein de leurs terroirs d'attache (art. L39). Les terres affectées au parcours des troupeaux "peuvent être utilisées par tout ressortissant du terroir, dans les conditions fixées par l'autorité compétente" (art. L42).
Le problème de la sécurisation de l'accès du bétail aux ressources fourragères et celui de la préservation des ressources pastorales y figurent aussi en bonne place. Tout comme d’ailleurs ces questions liées à la sécurisation de l'accès du bétail à l'eau ou encore à la création d'une zone de repli stratégique pour le bétail, à travers la reconnaissance de la vocation pastorale du ranch de Dolly.
Les conventions locales élaborées en vue de promouvoir une gestion concertée des ressources naturelles sont reconnues par l'Etat et les collectivités locales (art. L44). Les chemins, pistes de transhumance et couloirs de passage relèvent du domaine public de l'Etat ou du domaine national (art. L45). Les plans et les schémas d'urbanisme et d'aménagement du territoire doivent prendre en compte les pistes de transhumance et les couloirs de passage (art. L61). L'article L21-2 met l'accent sur le fait que l'activité pastorale "doit contribuer au maintien des écosystèmes naturels, à l'amélioration de la productivité du sol, à la conservation et à la gestion durable des ressources naturelles".
L’accès aux points d’eau naturels (rivières, fleuves, mares et lacs) est libre et ne fait l’objet d’aucune taxation selon les dispositions de l'article L68.
L'article L79 dispose que le domaine du Dolly, "qui a une vocation de réserve pastorale stratégique, est classé établissement spécialisé du ministère en charge de l'Elevage. La définition de son statut et les modalités de l'utilisation de ses espaces seront fixées par voie règlementaire".
La problématique de la régulation de l'accès du bétail transhumant transfrontalier aux ressources pastorales n’y est pas en reste. Tout comme celle relative aux recours à la concertation comme modalité privilégiée d'arbitrage des conflits liés à l’exploitation des ressources pastorales. L'article L89 dispose que "les troupeaux de dromadaires en transhumance transfrontalière doivent : (i) être accompagnés des documents de transhumance prévus par le décret de police sanitaire et par l'accord sur la transhumance signé avec leur pays d'origine ; et (ii) être confinés strictement dans la partie du territoire sénégalais située au nord de la route Potou-Louga-Dahra-Linguère-Ranérou-Ourossogui".
SUR LE PROCESSUS PARTICIPATIF ENCLENCHE ET SUR LA METHODOLOGIE : Continuer d’impulser le débat inclusif afin de construire un consensus durable sur le futur texte
Les pouvoirs publics ont décidé d'insuffler un dynamisme nouveau à ce secteur, conformément au rôle que le chef de l'Etat lui assigne dans sa vision d'un Sénégal émergent, dans le cadre d'un développement communautaire global de l'ensemble de la région ouest-africaine. Le Réseau « Billital maroobe », fort de l'expérience des autres pays de l'Afrique de l'Ouest qui disposent déjà de législations sectorielles spécifiques au pastoralisme et du partenariat stratégique avec les Etats, a accompagné le processus d'élaboration d'un document intitulé "point de vue et propositions des organisations membres du Rbm sur le code pastoral" que l'Antenne nationale du Rbm, expliquent ses membres, se fait le devoir de partager avec les autorités et tous les autres partenaires au développement du Sénégal.
Les nouvelles orientations définies par le gouvernement sont saluées par l'ensemble des acteurs de l'élevage. Car ce sont des choix, expriment-ils quasiment à l’unisson, qui s'attachent à revisiter tous les contours politiques, économiques, sociaux et culturels des filières de l'élevage sénégalais, en optant pour l'élaboration et la promulgation d'une nouvelle législation qui vise à délimiter, de façon plus précise, les droits de jouissance et d'accès aux ressources pastorales.
De l'avis de l'Antenne nationale du Réseau « Billital maroobe », l'impulsion d'un large débat inclusif permettant aux éleveurs d'apporter leur contribution dans la réflexion sur le code pastoral est un passage obligé, si l'on veut prendre en compte trois exigences essentielles que sont : la nécessité de parvenir à une vision partagée des enjeux liés au foncier pastoral dans les différentes régions du pays ; l’urgence notée dans la réalisation d’un consensus fort sur les finalités et le contenu de la nouvelle législation ; et enfin, la nécessité de construire des accords sociaux solides permettant de garantir l'appropriation du code pastoral par les différents usagers des ressources naturelles et son application diligente.
Dès le départ, les organisations d'éleveurs membres de l'Antenne nationale du Rbm ont affirmé leur souhait d'engager des discussions avec le ministère chargé de l'Elevage sur les modalités de conduite du processus, en particulier sur le rythme de progression des concertations et la configuration du dispositif d'implication des organisations d'éleveurs dans le processus de production législative. Lors d'un atelier national tenu le 20 mai 2013 à Dakar, ces organisations ont mis en exergue les limites inhérentes à la méthodologie retenue. Elles ont insisté sur le fait que l'adoption d'un rythme accéléré de conduite de l'exercice ne permettra pas à la société civile pastorale de mettre en œuvre une démarche de consultation interne ouverte à toutes ses composantes.
