L'objectif du projet de réforme de l’acte III de la Décentralisation mis en chantier par le président de la République est de renforcer la décentralisation et la territorialisation des politiques publiques, en vue de donner une impulsion plus forte au développement des terroirs. Au-delà de l’aspiration qui la sous-tend, cette réforme apporte des innovations importantes, à travers la communalisation intégrale et l’érection des départements au rang de collectivité locale. L'impulsion de la dynamique de transformation qualitative souhaitée par les collectivités locales suppose qu'elles s'approprient véritablement les approches stratégiques permettant de progresser dans cette voie.
Cependant, l'opérationnalisation des cadres de planification décentralisée reste encore entravée par des contraintes repérables à différents niveaux. Comme illustré dans le condensé des idées-forces sorties de la réflexion collective et des échanges menées, les facteurs d'affaiblissement de ce système de planification sont liés non seulement à l'insuffisance des ressources humaines et des moyens matériels et techniques, mais aussi au déficit d’accompagnement des collectivités locales, afin qu'elles puissent maîtriser les démarches d'intervention concertée en matière d’aménagement du territoire et de développement d’actions visant à valoriser le patrimoine productif, tout en garantissant sa préservation.
De l’antagonisme au protagonisme ou comment créer les mécanismes d’une gouvernance locale plus aboutie
Au Sénégal, le contexte de développement durable est caractérisé par une pluralité des cadres de planification. Ce qui constitue une source de difficultés compte tenu de l'inexistence de mécanismes permettant non seulement de définir des lignes de convergence vers des axes stratégiques communs, mais aussi, comme l’ont démontré MM. Aliou Diouf et Mamadou Dione, respectivement directeur des Stratégies du développement des territoires au ministère de l’Aménagement du territoire et des Collectivités locales et doctorant en Management participatif des territoires et spécialiste de la décentralisation, « de baliser le terrain des interventions aux échelles locales sur la base de principes partagés en termes de ciblage des bénéficiaires, de choix de systèmes de financement des activités économiques et de mise en place de mécanismes de pérennisation des dynamiques impulsées ».
Soucieux de surmonter les écueils rencontrés dans la conduite des initiatives engagées, les acteurs institutionnels s'emploient à promouvoir une cohérence intersectorielle plus affirmée, en mettant l'accent sur le réajustement des méthodes d’intervention et couper à cette profusion mutilante des politiques et programmes. Laquelle touche notamment au secteur rural (Programmes d’appui au secteur agricole, Programmes d’actions liés aux accords multilatéraux sur l'environnement, schémas d'aménagement du territoire, politique de décentralisation, stratégie de lutte contre la pauvreté, etc.).
Les principales conclusions de l'atelier devraient concourir à baliser des pistes allant dans le sens d’une prise en compte de ces divers aspects. Elles se structurent autour de quatre exigences principales : la première porte sur la nécessité de définir des critères pertinents de choix de la communauté concernée, de la zone d'intervention ou de l’écosystème ciblé. Cette délimitation de l'échelle d'intervention est d'autant plus indispensable qu'il s'agit de mettre en œuvre une approche territoriale du développement. Ce qui passe, selon Mme Mame Bouso Faye, expert en aménagement du territoire, « par l’obligation de circonscrire le territoire sur lequel on veut travailler et d'indiquer ce qui fait l’unité de ce territoire »
La deuxième est relative à l'analyse de l’existant sous toutes ses formes (établissement de la ligne de base), en vue de disposer d'un état des lieux exhaustif (facteurs de réussite et de blocage des initiatives menées, antagonismes existants entre les groupes d'acteurs, leviers permettant aux communautés de pratique (Cp) de favoriser, comme l’a suggéré le Pr. Jean Philippe Thomas, économiste et expert international « climat », le passage « de l’antagonisme au protagonisme », au moyen de mécanismes susceptibles d'améliorer la gouvernance locale et de promouvoir une cohérence horizontale, etc.).
Le troisième axe de propositions formulé comme recommandations par les participants à ce Forum sur l’approche territoriale du développement durable porte sur l'élargissement de la base de financement des initiatives locales, en allant au-delà des mécanismes classiques (aide publique au développement, endettement, budgets nationaux et communaux), pour cibler de nouvelles sources potentielles de financement, comme les capitaux privés, les fondations spécialisées, etc.
Libellée sous la forme d’une fourchette de questions, le quatrième et dernier axe sur lequel pouvait s’adosser la plateforme concerne l'approfondissement de la réflexion développée au cours de l'atelier dans le but d'apporter des éléments de réponse à plusieurs questions importantes qui ont été identifiées dans le cadre des échanges : comment opérationnaliser les Cp ? Quels mécanismes d'articulation établir entre les Cp et les dynamiques en cours au niveau des différentes zones ? Comment sélectionner les membres d’une Cp ? Quelle devrait être la base d’une Cp en termes de filières et/ou de domaines prioritaires ?
Stratégies de mise en pratique : La Communauté de pratique, clé de voûte d’une démarche efficace d’opérationnalisation
Nombreux sont les acteurs institutionnels sur le terrain qui s'investissent dans la prise en charge d'initiatives visant à intégrer, de manière organique, la variable énergétique dans le processus de développement durable. Toutefois, les actions mises en œuvre sont de nature variées et les groupes cibles ne parviennent pas toujours à cerner les impacts qu'elles induisent. En clair, cela signifie que les initiatives engagées sur le terrain suscitent des espérances, mais aussi des interrogations.
Dans son discours introductif aux assises sur l’approche territoriale du développement durable, le directeur d'Enda Energie, Sécou Sarr, a indiqué que, pour son institution, le processus de décentralisation requiert la mise en place d'un dispositif approprié d'accompagnement des collectivités locales. C'est pourquoi l'entité a initié une réflexion interne sur les types d'appuis méthodologiques qu'elle pourrait fournir aux collectivités locales, afin que ces dernières puissent mettre en œuvre des approches territoriales et des stratégies d'intervention globales et multisectorielles. Par la suite, l'espace de la réflexion a été élargi à certains partenaires de l'entité, en particulier des responsables d'institutions publiques et des acteurs de terrain.
Selon M. Sarr, une piste probante a été explorée, celle qui a permis de baliser, dans divers champs du développement durable et notamment dans le domaine de l’agriculture, la mise en pratique du concept innovant de communauté de pratique. Un concept opératoire nouveau dont le cadre théorique global a été défini, selon ses principaux concepteurs (dont Bourhis et Tremblay, 2004 ; Wenger, McDermott et Snyder, 2002), comme « un groupe de personnes ayant en commun un domaine d’expertise ou une pratique professionnelle, et qui se rencontrent pour échanger, partager et apprendre les uns des autres, face-à-face ou virtuellement ».
Les membres d’une communauté ayant un « intérêt commun dans un champ de savoir (…), un désir et un besoin de partager des problèmes, des expériences, des modèles, des outils et les meilleures pratiques », donc essentiellement un « espace d’apprentissage collectif » , les défis pour les collectivités de la mise en branle de la Communauté de pratique se mesurent, selon M. Sarr, en termes de création d’emplois et de revenus, notamment dans le cadre des « filières mobilisantes » qui, comme leur nom l’indique, peuvent susciter une mobilisation citoyenne à l’échelle de la collectivité locale en tant qu’incubateurs pour la maturation d’idées de projets et aussi servir d’entités de gestion des connaissances par la création de référentiels dans les domaines de l’apprentissage, du management organisationnel et la construction de partenariat par les synergies créées par la mise en œuvre effective à l’échelle de ce territoire d’une gouvernance inclusive des ressources mises à la disposition des communautés locale.
Autant de critères qui font une bonne communauté de pratique, mais auxquels répond l’entité Enda Energie qui prône et travaille au quotidien « à l’accès universel aux services énergétiques durables et le renforcement des capacités d’adaptation des populations vulnérables face aux crises environnementales, particulièrement en Afrique ».
Cette entité du réseau Enda qui s'est hissée « au statut de pôle d'excellence, parce qu'elle dispose d’une expertise avérée, diversifiée et performante », a réalisé, selon son directeur, de nombreux travaux d’études, de capitalisation et de plaidoyer en matière d'environnement, d'énergie et sur les thématiques touchant aux changements climatiques. Ce qui lui a permis, a-t-il avancé, « de disposer de compétences à valoriser auprès des maîtres d’ouvrage locaux pour favoriser la prise en compte des paramètres liés à l'environnement et à l'énergie dans les politiques locales et territoriales de développement, d'expérimenter des stratégies territoriales intégrant des approches innovantes en matière d’énergie et de développement durable ».
Le Sénégal entre la ldn de 1964 et l’acte III de la décentralisation : La longue marche vers la communalisation intégrale
Malgré l’existence de textes législatifs nationaux (en particulier la Loi 64-46 du 17 juin 1964 sur le Domaine national et Loi d’orientation agro-sylvo-pastorale), et en dépit du transfert de compétence aux communautés rurales en matière de gestion foncière, la volonté d’améliorer la gouvernance décentralisée et de reconnaître les droits locaux des populations dans une politique foncière cohérente s’est trouvée entravée par la concentration du pouvoir de contrôle sur les terres entre les mains de potentats locaux qui ont continué à jouer un rôle majeur dans le processus d’affectation ou de désaffectation des terres.
Le défunt gouvernement libéral, sous prétexte d’une option pour une lutte tous azimuts pour la sécurité alimentaire, aurait joué, de l’avis d’un expert qui a requis l’anonymat, un rôle important dans ce processus qui, selon lui, a beaucoup nui aux « opportunités que recèlent les démarches de développement durable, lesquelles ne peuvent être valorisées pleinement que si l'on parvient à restaurer un équilibre durable entre les ressources naturelles disponibles, les besoins de la population, les modes de consommation et les objectifs de développement ».
Selon Mamadou Dione, doctorant en Management participatif des territoires, ce constat impose une modification radicale de la relation entre la paupérisation des populations et la dégradation des ressources naturelles, laquelle relation entretient un cercle vicieux dont les manifestations se révèlent désastreuses, aussi bien pour les collectivités locales que pour les milieux naturels.
Dans la mesure où le pays disposait déjà de cadres de planification dans tous les domaines d’activités économique et sociale, la finalité du processus d'élaboration de la stratégie nationale de développement durable n'a pas consisté à proposer un nouveau plan devant se substituer aux cadres de planification antérieurs. Pour Mamadou Diouf du ministère de l’Aménagement du territoire et des Collectivités locales, « dans leur phase de mise en œuvre, les outils de planification, les collectivités locales ont souffert, et ce, à tous les niveaux (communautaire, communale et régionale), d’un manque important de moyens techniques, financiers et humains, mais également d’un déficit d’accompagnement pour rendre durable l’ensemble des projets initiés dans le cadre d’une approche concertée en matière d’aménagement du territoire. »
Aujourd’hui, avec les perspectives qu’ouvrent l’acte III de la Décentralisation, l'option retenue porte sur la mise en cohérence des politiques en cours d'exécution, d’une part, et, d’autre part, sur le développement de synergies entre les actions conduites sur le terrain. Une telle démarche s'est traduite par la prise en compte d’un certain nombre d’exigences méthodologiques liées à la mise en cohérence globale des politiques transversales et sectorielles, tant du point de vue de leurs objectifs que de leurs modalités d’opérationnalisation ; le renforcement de la complémentarité des activités entreprises sur le terrain, à travers la concertation sur quelques principes directeurs pour orienter ces interventions (systèmes de financement, modalités d’appui à la maîtrise d’ouvrage locale, etc.) ; l’adoption de mécanismes garantissant la qualité de l’implication de l’ensemble des acteurs dans les processus engagés, de leur conception à leur évaluation. Ainsi, l’accompagnement et le renforcement des capacités des collectivités locales et des acteurs locaux de développement semblent plus que jamais nécessaires pour opérationnaliser l’approche, la démarche et les outils du développement durable dans la mise en œuvre d’actions sur leurs territoires.
Selon les participants, les échelles territoriales restent à définir à la rencontre sur l’approche territoriale du développement durable dont une des recommandations fortes à l’endroit des collectivités aura été ceci : « épouser le cadre territorial d’intervention des collectivités en adaptant l’accompagnement aux compétences de chacune d’entre-elles ». Et en parallèle, « s’interroger sur le mode d’accompagnement à envisager en fonction des échelles territoriales, qu’elles soient communautaires, communales, départementales ou régionales ». Le contenu, le cadre, l’organisation de cet accompagnement ainsi que les moyens financiers à mobiliser doivent, par ailleurs, être définis et discutés avec l’ensemble des structures d’appui qui interviennent auprès des différents niveaux de collectivités.
Soutien financier et appui expert de la France : Les modèles hexagonaux en ligne de mire
Les actions de développement qui sont exécutées par les collectivités locales et les acteurs de la société civile s'appuient, de plus en plus, sur des démarches innovantes en matière d'énergie et de développement durable. Laurent Godefroy, conseiller régional développement durable chargé de la coopération à l'ambassade de France au Sénégal, a réaffirmé, à l’occasion de ce forum, l’engagement des territoires français à prendre toute leur part, via la coopération décentralisée, au développement durable des collectivités locales du Sénégal.
Les acteurs institutionnels qui développent ces initiatives sont confortés dans leurs choix par les nouvelles démarches promues dans le cadre de la coopération décentralisée. En effet, les collectivités des pays du Nord qui ont déjà conduit des expériences similaires dans leurs territoires cherchent à promouvoir, dans le cadre des actions de coopération décentralisée qu'elles mènent avec les partenaires du Sud, des approches permettant d'aborder, de manière plus cohérente, les questions d'énergie et de développement durable. Le diplomate français a fait observer que plusieurs initiatives porteuses sont promues par les collectivités françaises et sénégalaises, avec un focus sur la dimension du renforcement des capacités des acteurs locaux. « Les territoires français, via la coopération décentralisée, prennent toute leur part au développement durable du territoire sénégalais. Je ne saurais faire un recensement exhaustif des nombreux projets qui lient collectivités françaises et sénégalaises dans ce domaine. Mais je voudrais seulement citer quelques exemples, sachant que le facteur commun de ces actions est le renforcement de capacités sans lequel toute action ne peut être pérenne. C’est dans le domaine de la gestion de l’eau que le conseil général de la Drôme et celui de la région Rhône-Alpes apportent un appui à une gouvernance du secteur à la région de Matam. La région Poitou- Charente en fait de même pour Fatick concernant la gestion participative des forêts, la lutte contre la déforestation et le changement climatiques. Je ne manquerai pas non plus de mettre en exergue l’innovation et l’importance de l’appui apporté par la région Ile-de-France à la région de Dakar dans l’élaboration de son plan climat, outil d’avenir pour la lutte contre le changement climatique. Cela dit, c’est bien évidemment aux Sénégalais de prendre leur destin en main, tandis que la France ne peut que l’accompagner dans ce domaine », a indiqué M. Godefroy.
Evoquant les perspectives ouvertes par l'acte III de la Décentralisation, il a souhaité que cette réforme examine deux questions importantes : la première est liée au renforcement des compétences des collectivités locales ainsi qu'à la dévolution des ressources humaines et matérielles dont elles ont besoin pour gérer leurs territoires, et la seconde porte sur l'établissement d'une complémentarité entre les différents échelons des collectivités. De son point de vue, il importe de déterminer quelle est l'échelle d'intervention la plus pertinente pour promouvoir un développement durable. Dans le même ordre d'idées, il est indispensable de placer la problématique de la gouvernance des territoires et de la gestion intégrée des ressources naturelles au cœur des actions de développement.
Les terroirs pastoraux dans l’optique de l’acte III de la decentralisation : Des défis d’une dignité réaffirmée de l’élevage comme activité économique majeure et…
L'implication plus conséquente des communautés pastorales dans le processus de décentralisation, avec la réforme envisagée du Code pastoral, est apparue comme initiative d’autant plus salutaire pour nombre d’acteurs de développement, dont les principaux bailleurs de fonds du Sénégal au premier rang desquelles la Banque mondiale qui met en évidence le fait que le régime politique précédent n'avait pas prêté une oreille attentive à cette exigence formulée par les organisations d'éleveurs, en dépit de l'importance des enjeux liés au foncier pastoral et de la fragilisation accrue des droits d'accès des éleveurs aux ressources naturelles dans plusieurs régions du pays.
Lors du Forum sur l’approche territoriale du développement, la question de la réforme pastorale a été abordée sous le prisme de la gestion des terroirs, laquelle a été l'une des principales démarches adoptées dans le cadre de l'opérationnalisation de la politique de décentralisation en milieu rural. Cette démarche a introduit des innovations importantes en matière de gestion des ressources naturelles (Grn) dans les zones à vocation agricole. La problématique de la sécurisation foncière doit être abordée dans une perspective élargie qui intègre non seulement la dimension de l'accès aux ressources naturelles, mais aussi celle de la sécurité physique des éleveurs et pasteurs. En ce qui concerne la reconnaissance de la mise en valeur pastorale des terres, le code pastoral doit définir non seulement ses modalités, mais aussi ses implications en termes de droit, expliquent les représentants des éleveurs pour qui « la nouvelle loi pastorale doit indiquer que la mise en valeur d’un espace pastoral, lorsqu’elle est dûment constatée par la commission domaniale du conseil rural, donne droit à la reconnaissance du statut juridique de cet espace ; ce qui sécurise les droits d’usage pastoraux qui sont opposables à des tiers ».
A l'inverse, dans les zones pastorales, l'application de la démarche de gestion des terroirs pose des problèmes liés à la délimitation de l’espace d’intervention. A la différence des terroirs villageois, les terroirs pastoraux sont vastes et leurs limites fluctuent selon les années. Pareille situation rend difficile la réalisation de programmes de gestion des terroirs, surtout lorsque l’on a affaire à des systèmes pastoraux mobiles, avec des amplitudes de déplacement relativement importantes. En d'autres termes, la politique de décentralisation telle qu'elle est mise en œuvre actuellement ne semble pas réellement adaptée aux contraintes du pastoralisme. En effet, cette politique ne prend pas toujours en compte la dimension de la discontinuité de l'espace pastoral qui suppose des modes spécifiques de gestion des milieux naturels. Par ailleurs, il convient de souligner que l’évolution vers la décentralisation de la Grn a mis en exergue la complexité et l’importance des enjeux liés à l’accès et au contrôle de ces ressources, dans un contexte de régression écologique résultant de l'effet combiné du changement climatique et de l'augmentation continuelle de la demande en ressources naturelles (terres de culture, zones de parcours, bois de chauffe, etc.). Dans ces conditions, la tentation est forte au niveau des communes d’instaurer un système de privatisation de l’accès du bétail transhumant au pâturage. D'ailleurs, cette formule du paiement d’une taxe par les éleveurs transhumants est expérimentée dans plusieurs pays ouest-africains (Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Mali, Togo, etc.). Les collectivités locales sénégalaises pourraient s'engager dans cette voie à plus ou moins brève échéance.
… d’une plus grande implication des communautés pastorales dans le processus de gestion des territoires
Les espaces pastoraux devraient aussi, dans la perspective d’une approche territoriale bien pensée, bénéficier d’un statut juridique qui permet de les sécuriser en les retirant du lot des terres susceptibles d'être affectées à des promoteurs privées qui en feront un usage exclusif, comme au Niger, par exemple, où la législation a procédé à "une définition claire et sans ambiguïté des ressources pastorales, dans le but de garantir leur protection par un statut juridique sécurisant".
Les changements induits par la mise en œuvre de la décentralisation dans les zones à vocation pastorale posent deux défis importants. Le premier porte sur la promotion de l'intercommunalité comme levier visant à sécuriser la mobilité du bétail, tant à l'échelle nationale qu'au niveau régional.
A cet effet, il conviendra de mettre l'accent sur l'aménagement d’un espace de dialogue impliquant l'ensemble des catégories d’acteurs concernés ; l'élaboration de conventions locales permettant de prendre en charge la gestion des ressources partagées et la définition d'un code de conduite accepté par l'ensemble des usagers des ressources naturelles. Le second a trait à l'instauration d'un système régulé de taxation de l'accès du bétail aux ressources communes. Il convient de mentionner que la mobilité pastorale doit évoluer vers de nouvelles normes fondées sur des droits et des coûts d’accès formels.
Dans cette perspective, il est essentiel d'encadrer ces coûts de manière à ce qu’ils soient profitables aussi bien aux agriculteurs autochtones qui exercent la maîtrise foncière dans les zones de repli (augmentation de leurs revenus annuels) qu’aux pasteurs transhumants (consolidation des liens sociaux avec les autochtones et baisse des pertes économiques occasionnées par le paiement des amendes et le règlement des différends devant les tribunaux). Compte tenu du fait que l’intérêt du foncier pastoral est lié à la ressource dont il est le support, le code pastoral doit, de leur point de vue, définir les principes sur lesquels s'appuie la gestion des ressources pastorales. Ces principes doivent stipuler que les espaces pastoraux doivent être identifiés, balisés, cartographiés et inscrits dans les dossiers et registres fonciers des communautés rurales. Exactement comme l’antenne nationale de l’organisation faîtière africaine des pasteurs, le Réseau « Billital Marobe » l’avait suggéré au sortir de la rencontre annuelle transfrontalière de Namarel, dans le département de Podor : établir un lien entre l'option en faveur de la sécurisation des droits fonciers pastoraux et les orientations de la politique nationale d’aménagement du territoire (cartographie des ressources pastorales, élaboration de conventions locales dans les zones pastorales, etc.).
